E-Yaklaşım / Kasım 2024 / Sayı: 383
I- GİRİŞ
Türk Kamu personel rejimi dört farklı istihdam türüne sahiptir. Farklı istihdam türleri de farklı kanunlara tabiidir. Bu nedenle anılan istihdam türleri uygulamada farklı sonuçlar doğurmaktadır. Sosyal Güvenlik açısından da eşit koşullara sahip değildirler. Bu çalışmanın amacı tüm bu istihdam türlerinin sadeleştirilmesi, kamu görevlileri kanunu altında tek bir mevzuatta toplanabilmesi ve sosyal güvenlik şartlarında eşitliğin sağlanabilmesi adına örnek bir tasarı sunmaktır.
Böylece çalışma barışının sağlanması, uygulamada birliğin ortaya çıkması, kamu hizmetinin kesintisiz yürütülmesi, aynı görevi yürütenler arasında dezavantajlı grupların olmaması, daha nitelikli insan kaynağı ve dolayısıyla daha kaliteli kamu hizmeti hedeflenmektedir.
Türk Dil Kurumu sözlüğünde Kamu kelimesinin ilk anlamı “Halk hizmeti gören devlet organlarının tümü” şeklinde yer almaktadır. Kamu personeli de bu hizmetleri yürüten kamu görevlilerine verilen genel isimdir. Ülkemizde kamu hizmetini yürüten birden çok personel istihdam türü bulunmaktadır. Bu nedenle Türk Kamu Personel Rejiminde yer alan istihdam türlerinin karşılıklı incelenmesi, iş barışının sağlanması ve kamu hizmetlerinde belli bir kalitenin yakalanması hususunda katkımız olacağı kanaati tarafımızca hâsıl olmuştur.
Bu maksatla çalışmamızın ilk bölümünde Türk Kamu Personel Rejiminde yer alan istihdam türlerinin karşılaştırmalı olarak analizi yapılmış ikinci bölümde ise konunun sosyal güvenlik boyutu yönünden incelenmesi hedeflenmiş ve son bölümde de çözüm önerileri sunulmaya çalışılmıştır.
Türk Kamu Personel Rejiminde yer alan istihdam türleri incelenirken memurlar ve sözleşmeli personellerin tabi olduğu mevzuat ile sürekli işçiler ve belediye şirket işçilerinin tabi olduğu mevzuat aynı konularda nasıl düzenlemelere sahip iseler bu açıdan karşılaştırmaları yapılmış, kendi özel personel Kanunları bulunan kamu görevlileri hakkında herhangi bir karşılaştırma yapılmamıştır. Örneğin yargı mensupları, akademik personeller, askeri personeller, emniyet mensupları, Devlet tiyatroları ile opera ve balesi personelleri bu şekilde değerlendirilmiştir.
2008 yılı Ekim ayı öncesinde iki ana Sosyal Güvenlik Kanununa tabi olan kamu personelleri günümüzde ise tek bir sosyal güvenlik kanuna tabidirler. Bu nedenle tabi oldukları sigorta kolları, prime esas kazançları ve emeklilik koşulları açısından farklı rejimlere tabi tutulan personel istihdam türleri bulunmakta olduğundan konunun bu açıdan karşılaştırmaları yapılmıştır.
Son bölümde yukarıda yer alan iki ana konu yönünden karşılaştırmalı incelemesi yapılan kamu personel rejiminin mevcut farklılıklarını giderme noktasında gerek uygulamadan kaynaklı gerekse de mevzuattan kaynaklı çözüm önerileri sunulmuştur.
II- TÜRK KAMU PERSONEL REJİMİ
Devlet, üstlendiği sağlık, eğitim, haberleşme, adalet, güvenlik vb. tüm kamusal görevleri kamu personeli eliyle gördürmektedir. Devletin üstlendiği bu görevleri yerine getiren kamu personelinin bağlı olduğu temel politika, kural, teknik ve uygulamalar bütünü de kamu personel rejimi olarak adlandırılmaktadır([1]).
Kamunun üstlendiği görevleri yürüten kamu personelinin ve bağlı bulunduğu kamu personel rejiminin genel hatları 23.07.1965 tarihli ve 12056 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu([2]) (DMK) ile düzenlenmiştir.
DMK’nın “Kapsam” başlıklı 1. maddesinde; Kanun kapsamında olan Kurum ve çalışanları ile kendi özel Kanunlarına tabi olan Kurum ve çalışanları hakkında hükümler yer almaktadır.
DMK kapsamında yer alan Kurum ve çalışanları, Kanun’un 1. maddesinin birinci fıkrasında; “Genel ve Katma Bütçeli Kurumlar, İl Özel İdareleri, Belediyeler, İl Özel İdareleri ve Belediyelerin kurdukları birlikler ile bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlarda, kanunlarla kurulan fonlarda, kefalet sandıklarında veya Beden Terbiyesi Bölge Müdürlüklerinde çalışan memurlar hakkında uygulanır.” denilerek Kanun kapsamına genel bir sınır çizilmiştir. İkinci fıkrasında da; “Sözleşmeli ve geçici personel hakkında bu Kanunda belirtilen özel hükümler uygulanır.” hükmü ile de bu genel sınıra çalışanlar açısından ek yapılmıştır.
DMK’da yer alan hüküm doğrultusunda çıkarılan, kamu görevlilerine ait bazı özel personel kanunları da şu şekilde sayılabilir: Hâkim ve Savcılar Kanunu, Yükseköğretim Personel Kanunu, Türk Silahlı Kuvvetleri Personel Kanunu, Emniyet Teşkilat Kanunu, Devlet Tiyatroları Personeli hakkında Kanun, Devlet Opera ve Balesi Personeli hakkında Kanun.
DMK’nın 2. maddesinde Kanun’un amacı “Devlet memurlarının hizmet şartlarını, niteliklerini, atanma ve yetiştirilmelerini, ilerleme ve yükselmelerini, ödev, hak, yüküm ve sorumluluklarını, aylıklarını ve ödeneklerini ve diğer özlük işlerini düzenler.” şeklinde yer almaktadır. Kanun koyucu DMK ile kamu görevlilerinin, göreve başlayabilme yeterliğinden başlayıp görevden ayrıldığı ana kadar olan sürede karşılaşacağı durumların hepsine cevap verebilmeyi amaçlamıştır.
DMK’nın 3. maddesinde Kanun’un temel ilkeleri; sınıflandırma, kariyer ve liyakat şeklinde sıralanmıştır. Memuriyet bu temel ilkeler doğrultusunda detaylandırılmış ve personel rejimi de bu detaylar üzerinde yükselmiştir.
DMK’da Sınıflandırmanın tanımı; “Devlet kamu hizmetleri görevlerini ve bu görevlerde çalışan Devlet memurlarını görevlerin gerektirdiği niteliklere ve mesleklere göre sınıflara ayırmaktır.” şeklinde açıklanmıştır.
Sınıflandırma ilkesi sayesinde aynı ya da benzer kamu hizmetlerini yürütmekte olan kamu görevlilerinin işin niteliği bakımından sınıflara ayrılması ve özlük haklarının eşdeğer düzenlenmesi amaçlanmıştır.
Kamu görevlileri, DMK’nın 36. maddesinde belirtildiği üzere on iki sınıfa ayrılmıştır. Bu sınıflar; Genel İdare Hizmetleri Sınıfı, Teknik Hizmetler Sınıfı, Sağlık Hizmetleri ve Yardımcı Sağlık Hizmetleri Sınıfı, Eğitim ve Öğretim Hizmetleri Sınıfı, Avukatlık Hizmetleri Sınıfı, Din Hizmetleri Sınıfı, Emniyet Hizmetleri Sınıfı, Jandarma Hizmetleri Sınıfı, Sahil Güvenlik Hizmetleri Sınıfı, Yardımcı Hizmetler Sınıfı, Mülki İdare Amirliği Hizmetleri Sınıfı ve Milli İstihbarat Hizmetleri Sınıfı olarak sayılabilir (Sınıflara ilişkin Kanunda yer alan tanımlar yazı ekinde yer almaktadır.).
DMK’da yer alan temel ilkelerden ikincisi olan Kariyerin tanımı da; “Devlet memurlarına, yaptıkları hizmetler için lüzumlu bilgilere ve yetişme şartlarına uygun şekilde, sınıfları içinde en yüksek derecelere kadar ilerleme imkânını sağlamaktır.” şeklinde açıklanmıştır.
Kariyer ilkesi, memuriyet statüsünün kazanıldığı andan itibaren kamu görevlisinin kendisini yetiştirmesi ve hiyerarşinin üst basamaklarına ulaşarak kamu hizmetini ifa edebilmesidir. Bu ilke ile kamu görevlisinin kendisini mevzuat anlamında devamlı suretle güncel tutabilmesi ve gerekli koşulları sağlarsa bir üst makama/unvana ulaşabilmesi hedeflenmektedir.
DMK’da yer alan son ilke olan Liyakat ise anılan Kanunda; “Devlet kamu hizmetleri görevlerine girmeyi, sınıflar içinde ilerleme ve yükselmeyi, görevin sona erdirilmesini liyakat sistemine dayandırmak ve bu sistemin eşit imkânlarla uygulanmasında Devlet memurlarını güvenliğe sahip kılmaktır.” şeklinde açıklanmıştır.
DMK’da yer alan ve yukarıda Kanunda geçen şekliyle açıklanan liyakat ve kariyer ilkeleri çerçevesinde, hizmet gerekleri ve personel planlaması esas alınarak([3]) yapılacak olan görevde yükselme ve unvan değişikliği sınavlarına, kamu kurumlarında çalışan devlet memurları kendi yönetmeliklerinde yer alan şartları sağlamaları kaydıyla girebilmektedirler.
A- TÜRK KAMU PERSONEL REJİMİNDE YER ALAN İSTİHDAM TÜRLERİ
DMK’nın istihdam şekilleri başlıklı 4. maddesinde; Kamu hizmetlerinin memurlar, sözleşmeli personel, geçici personel ve işçiler eliyle yürütüleceği ifadesi yer almaktadır. Ancak aynı maddenin C bendinde tanımı yapılan geçici personel istihdam şekli 20.11.2017 tarihli ve 696 sayılı Kanun Hükmünde Kararname([4]) (KHK) ile Mülga olmuş, 01.02.2018 tarihli ve 7079 sayılı Kanun’un([5]) 17. maddesi ile de mülga durum aynen kabul edilmiştir.
DMK’nın 5. maddesinde bu Kanuna tabi Kurumların, bu Kanun’un 4. maddesinde belirtilen istihdam şekilleri dışında personel istihdam edemeyeceği hükmü yer almaktadır.
Buna mukabil, “kamu görevlisi” gibi kamu personel rejiminin temel bir kavramını açıklama noktasında kanunun yetersiz kalması, eleştirilmesi ve düzenlenmesi gereken bir konu olmalıdır. Anayasa hukukunun kamu görevlisi algısı ve/veya kastı ile ceza hukukunun ve hatta idare hukukunun kamu görevlisi algısı ve/veya kastı birbirleri ile birebir aynı değildir. Olması gereken tüm disiplinlerde aynı sonucu verecek bir kavram tanımın hayata geçirilmesidir. Bunun da kamu personel rejiminin temelini gösterir niteliği bakımından DMK’da yapılması uygun düşecektir. Ancak herkes tarafından kabul edilen bir tarif şu ana kadar oluşturulamamıştır([6]).
Kamu hizmetleri, 30 Haziran 2024 tarihi itibariyle toplam 5.263.73 personel ile yürütülmektedir. Memurlar 3.468.214 kişi ile personel rejiminin en kalabalık grubudur. Sözleşmeli personel 397.847 kişi, sürekli işçi ise 1.246.908 kişidir. Geçici işçi ve diğer personel sayısı ise 150.104 kişidir([7]).
20.11.2017 tarihli ve 696 sayılı KHK’nın 127. maddesiyle, 375 sayılı KHK([8])’ya eklenen Geçici 23 ve Geçici 24. maddelerinde belirtilen kamu kurum ve kuruluşlarında 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu ve diğer mevzuat hükümleri uyarınca personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alım sözleşmeleri kapsamında yükleniciler tarafından çalıştırılanların sürekli işçi kadrolarına veya mahalli idare şirketlerinde işçi statüsüne geçirilmesi hüküm altına alınmıştır.
Bu kapsamda birçok personel belediye şirketlerinde işçi statüsünde istihdam edilmekte ve kamu hizmetlerini ifa etmektedirler. T.C. Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığı’nın vermiş olduğu personel istatistiğinde de sürekli işçi başlığı altında yer almaktadırlar. 696 sayılı KHK ile ortaya çıkan yeni istihdam şekliyle beraber mahalli idarelerde hem sürekli ya da geçici işçi istihdamı hem de belediyelere ait şirketler bünyesinde işçi istihdamı sağlanmakta ve aynı işi yapan personeller farklı rejimlere tabi tutulmaktadırlar. En bariz farklılık ise işe giriş aşamasında yaşanmaktadır. Memurlara, sözleşmeli personele ve sürekli ya da geçici işçilere uygulanan sınav ve benzeri işe giriş şartları belediyelere ait şirketler bünyesinde istihdam edilen işçilere uygulanmamaktadır. Ayrıca aynı mahalli idarelerde kamu görevini ifa etmekte olan sürekli ya da geçici işçi ile şirket işçileri farklı toplu iş sözleşmelerini imzalamakta ve farklı özlük haklarına sahip olmaktadırlar. Bu ve benzeri durumlar da çalışma barışını olumsuz etkilemekte ve bu personel istihdam şekli açısından da Liyakat ilkesinin aşındırılması anlamına gelmektedir.
26.01.2023 tarihli ve 32085 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 7433 sayılı Kanun([9]) ile 28 Kasım 2022 tarihinden önce sözleşmeli olarak göreve başlayan 458 bin 615([10]) sözleşmeli personel kadroya geçme imkânına kavuşmuştur.
Ayrıca Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Yerel Yönetimler Genel Müdürlüğü’nün 23.11.2023 tarihinde yayımladığı Personel İstihdam Rehberinde([11]) belirtildiği üzere; “Belediye ve bağlı kuruluşları ile bunların üyesi olduğu mahalli idare birliklerine memur alımı ile 5393 sayılı Kanun’un([12]) 49. maddesine göre sözleşmeli personel pozisyonuna yapılacak olan alımlar ilk defa alım usulüne göre yapılmakta olup, söz konusu alımlar merkezi yerleştirme yoluyla atama veya ilgili idare tarafından yapılacak sınav yoluyla atama olmak üzere iki yöntemle yapılmaktadır.” denilmek suretiyle Belediyelere yapılacak sözleşmeli personel alımları da sınav ön şartına bağlanmıştır. Anılan değişiklik; DMK’da yer alan tüm Kurumlar için sözleşmeli personel alım koşullarının eşitlenmesi anlamına gelmektedir. Ayrıca personel rejiminin bu konudaki aksaklığını gidermekte ve Liyakat ilkesinin sözleşmeli personeller açısından yeniden tesis edilmesini sağlamaktadır.
26-27 Ocak 2013 tarihlerinde Devlet Personel Başkanlığı tarafından gerçekleştirilen, dönemin Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanı Faruk ÇELİK’in de katıldığı “Kamu Personel Sisteminin Sorunları, Çözüm Önerileri ve 2023 Vizyonu” konulu Çalıştay’da, dönemin Türkiye Kamu-Sen Genel Başkanı konuşmasında([13])“Kamuda aynı işi yapan, aynı özelliklere sahip ama farklı farklı statülerde çalıştırılan personel vardır. Bu çalışanlarımızın hiçbirinin sahip olduğu haklar, bir diğeri ile aynı değildir. İdarecisi aynı, işvereni aynı, görevi aynı, yaptığı işi aynı ama hakları, maaşları, izinleri, bağlı oldukları kanunları farklı olan bir sistem ortaya çıkmıştır… …Tayin, atama, yer değiştirme, terfi gibi unsurlar idarecilerinin keyfiyetine göre belirlenmekte, terfilerde kariyer ve liyakat ilkesi göz ardı edilmektedir.” ifadelerine yer vermiştir.
6 Ocak 2024 tarihinde Türkiye Kamu-Sen tarafından gerçekleştirilen, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanı Prof. Dr. Vedat IŞIKHAN’ın da katıldığı “Kamu Personel Rejiminin Geleceği” konulu panelde, Türkiye Kamu-Sen Genel Başkanı Önder KAHVECİ konuşmasında([14])“Atama, görevde yükselme, tayin ve terfilerde liyakat esaslı bir yapıya geçilmeli” ifadelerine yer vermiştir.
Türkiye’nin en büyük ikinci kamu çalışanları sendikası konfederasyonu olan Türkiye Kamu-Sen’in yukarıda yer alan panel ve Çalıştay’da yaptığı sunumlar incelendiğinde; Türk Kamu personel rejiminin cevap bekleyen sorunlarının devam ettiği gerçeğinin değişmediği aşikârdır. İki açıklama arasında geçen 11 yıl içerisinde sözleşmeli personeller kadroya geçirilmiş, geçici personel istihdam şekli kaldırılmış ancak belediye şirket işçisi kadrosu ihdas edilmiştir. Yapılan bu düzenlemeler Türk Kamu personel rejimine çare olamamıştır.