(04 Temmuz 2019 Tarihli ve 30821 Sayılı Resmi Gazete’ de Yayımlanmıştır)

Danıştay Beşinci Daire Başkanlığından:

Esas No  : 2019/428

Karar No  : 2019/1770

KANUN YARARINA TEMYİZ İSTEMİNDE BULUNAN: Danıştay Başsavcılığı

DAVACI  : İbrahim Aslan

VEKİLİ  : Av. Selim Hartavi

Şairnabi Mah. Cumhuriyet Cad, 3. Alankaya Apt. Kat:1

No:1 Haliliye / ŞANLIURFA

Davalı  : Maliye Bakanlığı /ANKARA

Vekili  : Av. Bahar Bora Kısa -aynı yerde-

İstemin Özeti  : Şanlıurfa 2.İdare Mahkemesinin 30.3.2018 tarih ve 2018/109, K:2018/344 sayılı tek hakim tarafından verilen kararının iptale ilişkin kısmının, Danıştay Başsavcılığı tarafından 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 51. maddesi uyarınca kanun yararına bozulması istenilmektedir.

Danıştay Tetkik Hâkimi  : Evrim Karamanlıoğlu

Düşüncesi  : Anayasanın 2. maddesinde, Cumhuriyetimizin nitelikleri arasında “hukuk devleti” niteliğine yer verilmiş; “hak arama hürriyeti” başlıklı 36. maddesinde, “Herkes, meşru vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma hakkına sahiptir…”; “temel hak ve hürriyetlerin korunması” başlıklı 40. maddesinde; “Anayasa ile tanınmış hak ve hürriyetleri ihlal edilen herkes, yetkili makama geciktirilmeden başvurma imkanının sağlanmasını isteme hakkına sahiptir….” kurallarına yer vermiştir.

Anayasa’nın 2. maddesinde yer alan hukuk devletinin temel ilkelerinden biri “belirlilik”tir. Bu ilkeye göre, kanun düzenlemelerinin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir tereddüde ve şüpheye yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır ve uygulanabilir olması ayrıca kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu tedbirler içermesi de gereklidir. Belirlilik ilkesi, hukuki güvenlikle bağlantılı olup birey hangi somut eylem ve olguya hangi hukuki müeyyidenin veya neticenin bağlandığını, bunların idareye hangi müdahale yetkisini doğurduğunu bilmelidir. Birey ancak bu durumda kendisine düşen yükümlülükleri öngörebilir ve davranışlarını belirler. Hukuk güvenliği, normların öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar. (Anayasa Mahkemesi 26.12.2013 gün ve E.2013/67, K2013/164) Hukuk devletinin unsurları, doktorinde de belirlenmiş olup, bunlardan konuyla ilgili iki tanesi “hukuki güvenlik” ve “belirlilik” ilkeleridir. Bireyin devlete güven duyması, ancak hukuki güveliğin sağlandığı bir hukuk devleti düzeninde mümkün olabilecektir. Anayasada öngörülen temel ve hürriyetlerin kullanılması ve insan haklarının insan hayatına egemen kılması için Devlet, bireylerin hukuka olan inançlarını ve güvenlerini korumakla yükümlüdür.

Diğer yandan; 2577 sayılı idari Yargılama Usulü Kanununun gerek “idari makamların sükutu” başlıklı 10. maddesinde;” 1. İlgililer, haklarında idari davaya konu olabilecek bir işlem veya eylemin yapılması için idari makamlara başvurabilirler.

2.Altmış gün içinde bir cevap verilmezse istek reddedilmiş sayılır…” kuralına; “Üst makamlara başvurma” başlıklı 11. maddesinde, “1. İlgililer tarafından idari dava açılmadan önce, idari işlemin kaldırılması, geri alınması değiştirilmesi veya yeni bir işlem yapılması üst makamdan, üst makam yoksa işlemi yapmış olan makamdan, idari dava açma süresi içinde istenebilir. Bu başvurma, işlemeye başlamış olan idari dava açma süresini durdurur.

2. Altmış gün içinde bir cevap verilmezse istek reddedilmiş sayılır…” kuralına yer verilmiştir.

İdari davaların yargılama usulü bakımından; ilgililerin idarelere yaptıkları başvuruların dava açma süresi olan 60 gün içerisinde yanıtlanmaması durumu, ilke olarak başvurunun reddi sonucunu doğurmaktadır. Aksinin, ancak yasalarla açık bir “istisna” kuralı getirildiği durumlarda kabulü olanaklıdır.

675 sayılı Olağanüstü Hal Kapsamında Bazı Tedbirler Alınması Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin “dava ve takip usulü” başlıklı 16. maddesi ile “20/7/2016 tarihli ve 2016/9064 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla ülke genelinde ilan edilen olağanüstü hal kapsamında yürürlüğe konulan kanun hükmünde kararnameler gereğince kapatılan kurum, kuruluş, özel radyo ve televizyonlar, gazete, dergi, yayınevi ve dağıtım kanalları ile bunların sahibi gerçek veya tüzel kişiler aleyhine veya Hazine veya Vakıflar Genel Müdürlüğüne husumet yöneltilen davalar veya takipler bakımından özel bir dava ve takip usulü getirilmiş; bu kapsamda sahipleri yada Hazine ile Vakıflar Genel Müdürlüğüne husumet yöneltilen davalarda, icra ve iflas takiplerinde maddede belirtilen durumlara göre mahkemelerce husumet yokluğu nedeniyle davanın reddi yada düşme kararı verileceği kurala bağlandıktan sonra maddenin 4. fıkrasında, “Birinci ve ikinci fıkralar uyarınca verilen kararlarda davacı veya alacaklının 670 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 5 inci maddesinde belirtilen usule uygun olarak ilgili idari makama, tebliğ tarihinden itibaren otuz günlük hak düşürücü süre içinde başvurabileceği belirtilir. İdari başvuru üzerine idari merci tarafından verilecek karar aleyhine idari yargıda dava açılabilir. İdari yargının verdiği karar kesin olup, uyuşmazlık adli yargıda hiçbir şekilde dava konusu yapılamaz” kuralına; maddenin göndermede bulunduğu 670 sayılı K.H.K.’nin 5. maddesinin 4. fıkrasında ise; “Birinci fıkra kapsamında tespite konu edilebilecek borç ve yükümlülüklere ilişkin olarak hak iddiasında bulunanlarca bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren altmış günlük hak düşürücü süre içerisinde ilgili idaresine kanaat getirici defter, kayıt ve belgelerle müracaat edilir. Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra yapılacak kapatma işlemlerinde ise altmış günlük süre kapatma tarihinden itibaren başlar.” kuralına yer verilmiştir.

Anılan K.H.K. kuralları ile olağanüstü hal kapsamında çıkarılan K.H.K.’ler ile kapatılan kurumların borçlan ve alacakları ile ilgili olarak açılmış hukuk davalarının veya başlatılmış takiplerin esasının incelenmeksizin sona erdirilmesi öngörülmüş; bu kapsamda açılmış davalar yönünden verilmiş kararlar üzerine veya doğrudan açılacak idari davalar öncesinde yetkili merci olan kurumlara başvuru koşulu getirilerek, ancak bu başvuruların reddi üzerine yargı yolu olarak idare mahkemeleri gösterilmiş, ancak İdarenin bu başvurulara karşı ne kadar süre içinde cevap vereceği, başvurunun sonuçlarını ne zaman doğuracağı yolunda bir düzenleme yapılmayarak başvurucular bakımından belirsiz bir süreç yaratılmıştır.

Bu durumda; ilgililerin anılan K.H.K, kapsamında getirilen hak düşürücü süreler içinde yetkili mercie yaptığı başvuruların; dava açma süresi içinde yanıtlanmaması durumunda, başvurunun yanıt verilmeyerek reddedildiğinin, bu kapsamda idari yargı yerleri için etkili, kesin ve yürütülmesi zorunlu nitelikte bir olumsuz işlemin tesis edildiğinin kabulünün Anayasada güvence altına alınan hak arama hürriyetinin sağlanması, mahkemeye erişim hakkının korunması ve hukuki güvenlik ilkesi gereğince İdari yargılama Usulü Kanununun 10. maddesi kapsamında bir başvuru olarak kabulü gerektiğinden kanun yararına temyiz isteminin reddi gerektiği düşünülmektedir.

Danıştay Başsavcısı  : Abdülkadir Atalık

Düşüncesi  : Dava; 23/7/2016 tarihli ve 29779 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 667 sayılı Olağanüstü Hal Kapsamında Alınan Tedbirlere İlişkin Kanun Hükmünde Kararnamenin 2. maddesiyle kapatılan Şanlıurfa Uzmanlar Tıp Sağlık Hizmetleri Limited Şirketinde bir dönem işçi olarak çalıştıktan sonra iş sözleşmesinin işveren tarafından haksız ve bildirimsiz olarak feshedildiğinden bahisle, ödenmeyen işçilik alacaklarının tahsili amacıyla Şanlıurfa 3. İş Mahkemesine açılan davanın, 675 sayılı KHK uyarınca reddedilmesi sonrasında yine aynı KHK uyarınca kıdem tazminatı, ihbar tazminatı, fazla mesai, yıllık izin ücreti, resmi tatil, dini bayram ve genel hafta tatili ücretleri, asgari geçim indirimi ücretleri, son 1 aylık maaş ücreti ile yargılama gideri ve vekalet ücretinin ödenmesi talebiyle davalı idareye yapılan 21/2/2017 tarih ve 2547 sayılı başvurunun zımnen reddine ilişkin işlemin iptali ile fazlaya ilişkin haklar saklı kalmak kaydı ile 2.800.- TL işçilik alacakları ve yargılama gideri ile vekalet ücretinin ihtar tarihinden itibaren işleyecek mevduata uygulanan en yüksek faiziyle birlikte ödenmesi istemiyle açılan davada: “Dava konusu işlemin, işçilik alacaklarına yönelik kısmı yönünden iptali, yargılama gideri ve vekalet ücreti alacaklarına yönelik kısmı yönünden görev yönünden reddi, işçi alacaklarının ödenmesi istemine ilişkin olarak ise; işçilik alacakları kısmı yönünden reddi, yargılama gideri ve vekalet ücreti alacakları kısmı yönünden ise görev yönünden reddi” yolunda Şanlıurfa 2. İdare Mahkemesi Hakimliğince verilen 30/3/2018 gün ve E:2018/109 K:2018/344 sayılı kararın kanun yararına incelenerek bozulması istemiyle Başsavcılığımızı bilgilendiren dilekçe üzerine konu incelendi:

2577 sayılı idari Yargılama Usulü Kanunu’nun 51. maddesinde; idare ve vergi mahkemeleri ile bölge idare mahkemelerinin kesin olarak verdiği kararlar ile istinaf veya temyiz incelemesinden geçmeden kesinleşmiş bulunan kararlardan niteliği bakımından yürürlükteki hukuka aykırı bir sonucu ifade edenlerin, ilgili bakanlıkların göstereceği lüzum üzerine veya kendiliğinden Başsavcı tarafından kanun yararına temyiz olunabileceği; temyiz isteği yerinde görüldüğü takdirde kararın, kanun yararına bozulacağı; bu bozma kararının, daha önce kesinleşmiş olan merci kararının hukuki sonuçlarını kaldırmayacağı hükme bağlanmıştır.

Kanun yararına temyiz istemine konu uyuşmazlığın çözümü, ilgililer tarafından, 670 sayılı KHK’nın 5. maddesi kapsamında tespite konu edilebilecek hakların verilmesi yolunda Maliye Bakanlığı veya Vakıflar Genel Müdürlüğüne yapılan başvurular üzerine takip edilmesi gereken dava yolunun ne olduğu; başka bir anlatımla, uyuşmazlığın çözümünde 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 10. maddesinde öngörülen usulün mü, yoksa 675 sayılı KHK’nın 16. maddesinde öngörülen dava ve takip usulünün mü işletilmesi gerektiğinin belirlenmesine bağlıdır.

2577 sayılı Kanunun “İdari Makamların Sükutu” başlıklı 10. maddesinde; İlgililerin, haklarında idari davaya konu olabilecek bir işlem veya eylemin yapılması için idari makamlara başvurabilecekleri, altmış gün içinde bir cevap verilmezse isteğin reddedilmiş sayılacağı, ilgililerin altmış günün bittiği tarihten itibaren dava açma süresi içinde, konusuna göre Danıştaya, idare ve vergi mahkemelerine dava açabilecekleri, altmış günlük süre içinde idarece verilen cevabın kesin değilse ilgilinin bu cevabı, isteminin reddi sayarak dava açabileceği gibi, kesin cevabı da bekleyebileceği, bu takdirde dava açma süresinin işlemeyeceği, ancak, bekleme süresinin başvuru tarihinden itibaren altı ayı geçemeyeceği, dava açılmaması veya davanın süreden reddi hallerinde, altmış günlük sürenin bitmesinden sonra yetkili idari makamlarca cevap verilirse, cevabın tebliğinden itibaren altmış gün içinde dava açabileceği kurala bağlanmıştır.

Uyuşmazlığın dayanağını oluşturan Kanun Hükmünde Kararnamelere bakıldığında:

6749 sayılı Kanun ile değiştirilerek kabul edilen, 23/7/2016 tarihli ve 29779 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 667 sayılı Olağanüstü Hal Kapsamında Alınan Tedbirlere İlişkin Kanun Hükmünde Kararnamenin 2. maddesinin 1. fıkrasında, “Milli güvenliğe tehdit oluşturduğu tespit edilen Fethullahçı Terör Örgütüne (FETÖ/PDY) aidiyeti, iltisakı veya irtibatı belirlenen;

a) Ekli (l) sayılı listede yer alan özel sağlık kurum ve kuruluşlarının kapatıldığı belirtilmiş, KHK eki 1 sayılı listenin 34. sırasında da Şanlıurfa Özel Uzmanlar Tıp Merkezine yer verilmiştir.

7091 sayılı Kanun ile kabul edilen, 670 sayılı Olağanüstü Hal Kapsamında Alınması Gereken Tedbirler Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin ‘Devir işlemlerine ilişkin tedbirler’ başlıklı 5. maddesinin 1. fıkrasında, “20/7/2016 tarihli ve 2016/9064 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla ülke genelinde ilan edilen olağanüstü hal kapsamında yürürlüğe konulan Kanun Hükmünde Kararnameler gereğince kapatılan ve Vakıflar Genel Müdürlüğüne veya Hazineye devredilen kurum, kuruluş, özel radyo ve televizyonlar, gazete, dergi, yayınevi ve dağıtım kanallarının her türlü taşınır, taşınmaz, malvarlığı, alacak ve haklan ile belge ve evraklarının (devralınan varlık); her türlü tespit işlemini yapmaya, kapsamını belirlemeye, idare etmeye, avans dahil her türlü alacak, senet, çek ve diğer kıymetli evraka ilişkin olarak dava ve icra takibi ile diğer her türlü işlemi yapmaya, devralınan varlıklarla ilgili olup kanaat getirici defter, kayıt ve belgelerle tevsik edilen borç ve yükümlülükleri tespite ve hiçbir şekilde devralınan varlıkların değerini geçmemesi, ek mali külfet getirmemesi, kefaletten doğmaması ve Fethullahçı Terör Örgütü (FETÖ/PDY)’ne aidiyeti, iltisakı veya irtibatı olmayan kişilerle gerçek mal veya hizmet ilişkisine dayanması şartıyla bu varlıkların değerlendirilmesi suretiyle bunları uygun bir takvim dahilinde ödemeye, kapatılan kurum ve kuruluşların taahhüt ve garanti ettiği ancak vermediği mal ve hizmet bedellerinin ödemesini durdurmaya veya ödemeye, tahsili mümkün olmadığı anlaşılan veya tahsilinde ve takibinde yarar bulunmayan hak ve alacaklar ile taahhüt ve garantilerin tahsilinden vazgeçmeye, her türlü sulh işlemini yapmaya, devralınan varlıklarla ilişkili kredi veya gerçek bir mal veya hizmet ilişkisine dayanan borçlar nedeniyle konulmuş ve daha önce kaldırılmış takyidatları kredinin veya borcun ödenebilmesini sağlamak amacıyla kaldırıldığı andaki koşullarla tekrar koydurmaya ve ihyaya, menkul rehinleri dikkate almaya, devralınan varlıklara konulan takyidatların sınırlarını belirlemeye ve kaldırmaya, finansal kiralama dahil sözleşmelerin feshine veya devamına karar vermeye, devralınan varlıkların idaresi, değerlendirilmesi, elden çıkarılması için gerekli her türlü tedbiri almaya, gerektiğinde devralınan varlıkların tasfiyesi veya satışı amacıyla uygun görülen kamu kurum ve kuruluşlarına devretmeye, devir kapsamında olmadığı belirlenen varlıkları iadeye, kapatılanların gerçek kişiye ait olması halinde devralınacak varlıkların kapsamını belirlemeye, tereddütleri gidermeye, uygulamaları yönlendirmeye, bütün bu işlemleri yapmak amacıyla usul ve esasları belirlemeye, vakıflar yönünden Vakıflar Genel Müdürlüğü, diğerleri yönünden Maliye Bakanlığı yetkilidir.”; 4. fıkrasında, “Birinci fıkra kapsamında tespite konu edilebilecek borç ve yükümlülüklere ilişkin olarak hak iddiasında bulunanlarca bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren altmış günlük hak düşürücü süre içerisinde ilgili idaresine kanaat getirici defter, kayıt ve belgelerle müracaat edilir. Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra yapılacak kapatma işlemlerinde ise altmış günlük süre kapatma tarihinden itibaren başlar.” hükümleri yer